问题：作为佛山中心城区之一，禅城区面积约154平方公里，开发强度较高，新增建设用地空间有限；随着产业结构调整、城市功能更新和公共服务需求增长，用地指标约束与空间承载需求之间的矛盾日益突出，主要体现零散地块难整合、低效存量难激活、用途转换不够灵活、部分历史项目确权登记流程复杂等“堵点”，在一定程度上影响项目落地效率和城市更新进度。 原因：一上，传统依靠增量扩张的路径难以为继，中心城区发展更多依赖存量空间的再组织、再开发与再提升；另一方面，存量用地中仍存历史遗留建设用地认定标准不统一、权属与规划关系复杂、产业用地与配套设施布局不够集约等问题。同时，现行用地管理与登记环节在应对历史项目、混合功能开发、地下空间利用等新需求时，制度适配性和操作便利度仍有提升空间，导致土地资源难以在更大范围内实现高效流转与优化配置。 影响：土地要素配置效率直接关系到产业承载、城市品质和公共服务供给。若低效地块长期闲置、零碎空间难以连片利用，不仅会推高企业用地成本、拉长项目落地周期，也会削弱产业集聚和功能更新的速度；确权登记不畅还可能使资产价值难以释放、融资难度上升，进而影响市场预期与社会投资意愿。相反，若通过制度供给与管理创新打通关键环节，可将“紧空间”转化为“优空间”，以更少的土地承载更高质量的产业与更完善的城市功能，实现节约用地与提升发展质量并进。 对策：此次出台的“禅二十条”以规划引领、盘活存量、优化供给、完善登记为主线，强调通过制度创新推动“用地做减法、空间做加法、效益做乘法”。在规划引领上，提出鼓励工业配套设施集中布局、支持零星地块整合开发、增强储备用地容积率弹性、优化园区路网分级管控，并鼓励利用地下空间建设公共停车场等举措，着力提升工业用地集约化水平与规划管理灵活性，促进产业空间有限土地上更高效组织。 在盘活存量上，通过规范认定存量历史建设用地、鼓励原权属人改造开发、引导存量资源用途转换、支持空闲土地分割收储、探索置换补偿机制等措施，推进低效产业用地再开发，推动沉淀资源进入再利用通道，释放存量潜力并拓展发展空间。 保障产业用地供给上，探索绿地用地规模管理、支持土地多用途混合开发、增设公共服务设施等路径，回应“产业发展+城市功能”融合需求，提升园区与片区综合承载能力，推动产业空间与生活配套、公共服务更好匹配。 破解不动产登记难题上，围绕历史项目确权登记流程优化、支持存量合法建筑改造提升、推动公园绿地配套建筑单独登记等内容发力，旨在提升确权登记效率与确定性，打通资产价值实现链条，为项目推进、市场交易和融资提供更稳固的制度支撑。 前景：从政策导向看，“禅二十条”聚焦中心城区共性难题，推动土地管理从“指标分配”继续转向“效率提升”和“结构优化”，有利于形成以存量更新为主的城市发展机制。随着政策落地，预计禅城将提升土地利用效率和项目推进效率，增强先进制造、现代服务业等产业的空间保障能力，并通过混合开发、地下空间利用和公共服务补足，推动城市功能完善与品质提升。同时，确权登记环节的系统化优化有望稳定市场主体预期，促进存量资产盘活，带动社会资本参与更新改造。下一步关键在于加强部门协同、细化操作细则、完善评估与反馈机制，确保政策可执行、可复制、可推广，并在试点实践中形成一批可量化、可检验的典型案例。
在城市化从规模扩张转向内涵提升的阶段，禅城的探索表明，土地管理制度创新有助于释放存量空间潜力。其以系统思维应对空间约束的实践，为高密度城区转型发展提供了可借鉴的路径，也体现出通过深化改革激活存量资源的现实意义。这场“向制度要空间”的变革，正在推动城市高质量发展的运行逻辑加快重构。