城市发展由增量扩张转向存量提质，长期“沉睡”的闲置土地、低效用地能否被唤醒，事关发展空间、产业承载与民生品质。
自然资源主管部门数据显示，“十四五”以来各地持续推进消化盘活存量闲置土地，累计完成闲置土地处置超过600万亩；同时，围绕利用方式粗放、用途分配不合理、产出效益偏低等突出问题，低效用地再开发试点持续扩面，目前试点数量扩大到100个。
截至2025年底，试点城市累计认定低效用地373万亩，实施再开发187万亩。
相关举措在缓解新增建设用地压力的同时，也为城市更新和产业升级打开了新的空间。
问题层面，部分存量土地长期闲置或低效运转，表象是“地在城中却难以用好”，深层则是空间组织与功能配置失衡。
一些老城区片区因历史形成的布局杂乱，交通组织、商业运营与公共活动空间相互冲突，导致人气难聚、消费难留；部分存量工业用地则面临企业停产、设施老化、地块零散等现实掣肘，使得优质项目“等地落户”、产业升级缺少载体，进而影响城市综合承载与经济发展质量。
原因方面，一是增量思维惯性与存量治理不足并存。
过去相当长时期以新增用地支撑发展，存量挖潜动力不足，造成“有地不优、优地难供”。
二是土地利用方式相对粗放，单一功能用地占比偏高，缺少复合利用与立体开发的系统设计，公共服务与配套设施不足，影响土地综合产出。
三是改造成本与协调难度较大，涉及产权、规划、历史风貌保护、交通承载等多重因素，若缺少整体统筹与政策支撑，容易出现“想改不敢改、想用用不好”的困境。
影响方面，盘活存量土地既是稳增长的“空间增量”，也是促转型的“质量变量”。
一方面，通过处置闲置土地、推进低效用地再开发，可在不大规模新增建设用地的情况下释放发展空间，缓解用地紧约束。
另一方面，存量空间的再组织推动产业结构优化，促进先进制造、现代服务业等集聚发展，同时带动商贸、文化、旅游等消费场景更新，提升城市活力与居民获得感。
统计显示，通过一系列举措，全国单位GDP建设用地使用面积下降16%，反映出用地效率持续提升的趋势。
在对策层面，各地探索形成了以“空间重塑+功能复合+产业导入”为特征的路径：一是推进立体开发与地下空间利用，提升容积率与复合承载能力；二是推动混合开发和用途合理转换，让土地与产业、生活服务相衔接；三是完善公共空间与交通体系，改善可达性与体验感；四是坚持历史文化保护与城市更新并重，在留住文脉中实现功能再造。
重庆璧山区大成广场片区的改造，体现了老城更新从“局部修补”走向“系统优化”。
该片区曾因功能冲突导致交通不畅、商业与公共活动相互掣肘。
当地在再开发中统筹地上地下空间、公共空间布局、交通体系与历史文化保护空间，推动片区功能重构。
改造后新增地下商业空间约6300平方米，招商入驻率达85%，并撬动周边餐饮、零售、文化等行业约5000万元消费潜能，显示出存量空间更新对消费集聚与城市活力的带动作用。
江苏常州中交智荟港智能制造中心则反映出存量工业用地提质增效的方向：通过立体开发与共享设施集约配置，破解地块小、散、配套重复等难题。
园区在保留改造原有办公楼的基础上，将其转化为共享服务中心，有效降低改造成本；同时集中布局食堂、停车等公共配套，提高园区运行效率。
改造完成后，园区容积率由0.65提升至2.02，招商率达90%，入驻企业中高新技术企业占比约七成，投产后亩均税收超过50万元，为改造前的30多倍。
类似做法在全国多地推广，并在高端制造、养老、体育等重点产业领域叠加用地支持政策，为产业升级提供高品质空间。
有关部门表示，“十四五”以来国家级开发区工业用地固定资产投资强度、地均税收分别增长21%和20%，实现效率与效益双提升。
面向未来，完善用地方式、健全存量盘活制度安排仍是关键。
业内人士指出，下一步应在规划统筹、用途转换、混合利用、地下空间开发、公共配套补短板等方面形成更加稳定透明的政策预期；同时强化产业导入与运营管理，避免“改而不活、活而不久”。
随着城市更新持续推进，盘活存量将从“解决有没有”转向“实现好不好”，更强调产出效率、生态效益与民生品质的协同提升。
盘活闲置低效用地的实践表明，城市发展的新动能不一定来自无限扩张，更多源于对存量资源的科学整合与创新利用。
通过优化空间布局、推动产业升级、完善城市功能，"沉睡"的土地正在成为推动城市高质量发展的新引擎。
这种从"增量扩张"向"存量优化"的转变，既缓解了建设用地压力，又提升了土地利用效率和经济效益，为实现城市可持续发展提供了有益借鉴。
随着试点工作的深入推进和创新举措的不断完善，我国城市更新的潜力将进一步释放，为经济社会发展注入更加持久的动力。