随着经济发展和市场竞争格局不断演变，经营者集中对市场竞争的影响更受关注。市场监管总局反垄断二司司长徐乐夫近日专题发布会上表示，新出台的《非横向经营者集中审查指引》与既有的《横向经营者集中审查指引》相衔接，共同梳理并构建了我国经营者集中反垄断审查的理论体系和分析框架，意味着有关审查在专业化、精细化、规范化上更推进。 制度完善有其现实基础。反垄断法实施以来，我国已审查数千起涉及非横向经营者集中的交易，其中30余起被附加限制性条件批准或被禁止，形成了较为丰富的执法经验。此次《指引》把实践中较成熟、可操作的分析评估思路固化为制度规则，健全经营者集中分类分级审查机制，使执法更有章可循、更便于统一标准。 非横向集中的特点于同时具有“增效”和“风险”两面。这类交易可能通过产业链协同、资源优化配置提升效率，也可能通过排挤竞争对手、强化对上下游的控制而削弱竞争。《指引》系统梳理了非横向集中的主要竞争风险及评估要点，有助于经营主体更清晰地判断并购活动的风险边界，形成更稳定的合规预期，引导企业在并购决策中更加审慎。 从国际趋势看，近年来主要司法辖区对非横向经营者集中的审查普遍趋严、关注度上升。我国《指引》在总结本土执法探索基础上形成可供遵循的规则框架，也有助于提升我国在全球竞争治理议题中的参与度与影响力。 市场监管总局已逐步形成覆盖较为完整的制度规则体系。以2022年新反垄断法实施为契机，总局构建了“1+1+2+N”制度规则体系，即以1部法律、1部行政法规、2部部门规章为主体，配套多项具体领域指引、基准、规范，形成覆盖申报、审查、处罚、合规的全流程框架。 在申报环节，市场监管总局推动修订《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，提高申报营业额门槛，使部分中小并购交易不再需要申报，降低企业制度性成本。同时发布《经营者集中申报规范》行业标准，为企业提供更细化的操作指引，提升申报便利度与办理效率。 在审查环节，修订后的《经营者集中审查规定》明确了经营者集中反垄断监管的基本框架。在此基础上，先后出台横向、非横向集中审查指引，细化分类分级审查规则，提升审查的可操作性和透明度。 在行政处罚环节，市场监管总局出台《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准（试行）》，推动执法尺度更统一、程序更透明，减少自由裁量带来的不确定性。 在合规引导环节，总局发布《经营者集中反垄断合规指引》，为企业提供可执行的合规路径；同时针对企业“走出去”需求，发布《企业境外反垄断合规指引》，帮助企业补齐境外合规信息差，提升海外经营的风险识别与应对能力。 系列制度规则完善为市场主体和执法机构带来更直接的支持：一上，市场主体面对的监管预期更清晰、更稳定，有助于企业合规推进并购与经营决策；另一方面，执法机构依法履职、精准监管上拥有更明确的规则依据，有助于提升监管效率与一致性。
从个案审查到制度体系完善，中国反垄断监管正加快从“经验推动”转向“规则驱动”；这套兼具本土实践基础与国际视野的规则体系，一上为市场竞争划定更清晰的边界，另一方面也为高质量发展提供制度支撑。在全球经济治理格局深刻调整的背景下，中国在竞争政策领域的探索，或可为新兴经济体完善涉及的制度提供参考。