问题——长期以来，历史建筑保护工作更多着力于“认定挂牌、禁止拆改”等底线性要求，但在城市更新与存量盘活背景下，一些历史建筑面临“修不起、用不了、管不住”的现实矛盾：产权关系复杂导致保护责任难落实，修缮报批环节多、周期长抬高制度性成本，经营业态约束不明使社会资本顾虑较多，居民改善居住条件与保护要求之间也存在张力。由此出现“保护有余、利用不足”，甚至“空置化”“低效化”等现象，影响文化传承与城市活力的同步提升。 原因——历史建筑兼具公共文化属性与私人财产属性，既要守住真实性、完整性底线，又要适应现代生活与产业需求，治理体系必须从单一部门管理转向多主体协同。从实践看，制约合理利用的关键不在“要不要用”，而在“由谁负责、怎么审批、怎样激励、如何监管”。2024年12月住房城乡建设部将广州纳入新一轮国家历史建筑保护利用试点城市，为制度创新提供了窗口期。此次《实施办法》在总结近年保护实践基础上，以“促进合理利用”为切入口，通过规则细化和流程再造，回应上述结构性难题。 影响——新规指向从单体保护迈向“建筑本体与周边环境要素”的系统保护、整体保护，更强调在城乡建设中延续城市文脉、形成可持续运营的公共空间与文化场景。对居民而言，明确居住改善路径和补助支持，有助于缓解“住得更好”与“守得住老房子”的矛盾；对市场主体而言，规则更清晰、回报预期更稳定，社会力量参与的可行性和积极性有望提升；对城市治理而言，通过数字化建档、权属核查与巡查监管等制度，能够减少“失管”“无人管”，提升风险防控能力。 对策——《实施办法》共29条，突出六项制度设计，形成从“确权—修缮—运营—监管”的闭环。 一是强化全生命周期管理。建立从普查认定、挂牌建档、数字测绘到编制规划、确定保护责任人、资源归集、修缮报批、巡查监管的全链条机制，并在既有法规基础上深入拆解细化关键环节。通过权属定期核查、无主历史建筑保护责任人确认程序、土地收储及出让后责任人确定与确权登记等安排，提升责任落实的可操作性。支持第三方运营主体以多种方式归集产权、统一运营管理，增强资产盘活能力。广州恩宁路历史文化街区探索的BOT模式、第三方获得一定期限运营权等实践，为“谁来运营、如何持续”提供了可复制经验。 二是突出以人民为中心的实施机制。通过“政策激励+资金支持+技术支撑+多方参与”组合施策，强化居民主体地位。鼓励多功能使用，支持住宅厨卫成套化改造，探索“跨权属”空间整合利用机制，回应居民改善居住条件的核心诉求；对不同主体实施差异化补助；免费提供三维测绘成果与技术咨询，引导传统工匠与材料企业参与修缮，提高质量与效率。 三是推动全主体全环节协同。围绕城市更新、土地出让、乡村振兴等环节，细化建筑面积奖励、改造成本核算、宅基地置换等政策工具。对居民，支持增设消防楼梯等适应性改造；对困难群体，提出“代修—收购—产权置换”等支持路径；对企业，强调权益保障，适度优化租金与租期限制，探索“以修代租”等方式，打通运营障碍。塱头古村等地的实践表明，在规则明晰、收益可期情况下，历史建筑能够更好转化为公共文化空间与特色产业载体。 四是推行正负面清单管理，提升利用灵活度。负面清单明确禁止生产、存放、经营危险物品及损害建筑本体、违反保护规划的行为；正面引导鼓励用于纪念场馆、展览馆、博物馆等与历史文化内涵相契合的业态。符合正面清单要求的功能调整，明确可免于规划和自然资源部门审批，降低制度性交易成本。 五是创新“一站式”修缮审批服务。通过前期技术咨询指引，协助办理修缮审批、补助申请等事项；以“一窗受理、并联审批”等方式统筹建设工程规划许可、施工许可、消防设计等流程，减少跑动次数，提升服务可及性。 前景——随着试点工作推进，广州历史建筑保护利用有望从“项目推动”走向“制度驱动”，形成“可进入、可运营、可监管、可持续”的治理模式。下一步关键在于：持续完善配套资金与金融工具，建立更透明的运营评估与退出机制；强化公众参与与社区协商，避免利用过度商业化、同质化；以数字化底图和动态监管提升风险预警能力，守住结构安全与文化价值底线。在规则与市场两端同时发力，历史建筑将更可能成为城市更新中的“文化增量”，而非发展约束。
广州的探索为全国历史建筑保护利用提供了新思路。实现保护与发展的平衡，需要政府、市场和社会持续协作，让历史建筑真正焕发新生。