问题——土地要素约束趋紧与结构性错配并存 我国人多地少的基本国情下，建设用地既要保障发展、又要守住耕地红线和生态底线。当前矛盾的突出表现，一上是新增建设用地空间有限、总量管控日益从严；另一方面是部分地区存量土地闲置、低效利用，与公共服务设施、先进制造业和新业态所需空间不足并存，出现“有地用不好、缺地又急需”的结构性问题。随着城镇化进入稳定发展阶段，城市发展模式也发生变化：从过去依靠增量扩张拉动投资，转向以存量更新提升品质、以功能完善增强承载力。 原因——从粗放扩张向集约高效转型的内在要求 统筹存量和增量综合供地，是对过去“重增量、轻存量”惯性的一次制度性校正。其背后有三上原因：一是资源环境硬约束持续增强。国土空间规划对新增建设用地实行从严管控，新增规模呈递减趋势，倒逼各地把更多精力转向存量挖潜。二是人口与产业布局进入调整期。部分传统产业收缩、企业关停退出带来厂房和土地闲置，一些早期形成的村镇工业园区存产城混杂、配套不足等历史遗留问题，亟需通过再开发重塑空间格局。三是城市公共服务补短板需求上升。常住人口城镇化率已达到67%，教育、医疗、交通、市政等设施用地需求更加突出，需要通过“做优增量、盘活存量”来优化生产生活生态空间结构。 影响——提升效率、优化结构、转换动能的综合效应 从实践看，存量盘活已成为缓解新增用地压力的重要来源。“十四五”以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩，释放了宝贵空间。同时，低效用地再开发试点加快推进，截至2025年4月，43个试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩，产业园区土地利用效率和产出效益明显提升。业内认为，综合供地机制的推广，将带来三上积极效应：其一，推动土地利用方式由外延扩张转向内涵提升，以更少资源消耗支撑更大规模的经济增长；其二，促进城市更新与公共服务完善，提高城市韧性和宜居水平；其三，为先进制造业、战略性新兴产业和新业态提供更精准的空间保障，加快发展动能转换。 对策——以“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”为导向完善制度供给 围绕“十五五”时期改革重点，统筹存量和增量综合供地需在规划、计划、供应和再开发等环节形成闭环。 一是强化建设用地总量管控与规划刚性约束。以国土空间规划为基础，分阶段严格控制新增建设规模，明确存量优先利用的开发导向，防止突破底线的无序扩张。 二是提升年度土地利用计划的精准配置能力。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，将新增建设用地优先保障国家重大战略、重大项目和民生短板领域，引导一般项目更多通过存量挖潜解决用地需求。 三是完善土地供应模式与收储机制。结合产业用地全生命周期特征，因地制宜推广弹性出让、混合用地等供地方式，提高土地配置效率；健全“政府主导、市场化参与”的收购储备体系，在城市层面统筹存量与增量布局，促进利益关系合理平衡。 四是畅通存量土地流转与再开发路径。完善低效用地认定、处置、再开发政策工具箱，强化对老旧厂区、传统园区、闲置地块的分类施策，推动功能置换、连片更新与基础设施补齐，促进产城融合和空间品质提升。 前景——从“供地规模”转向“供地质量”，形成高质量发展长效支撑 展望未来，统筹存量和增量综合供地的关键，在于以制度体系推动地方发展逻辑转变：不再单纯比拼新增规模，而是比拼存量盘活能力、空间治理能力和综合产出效益。随着国土空间治理体系优化、城市更新行动深入实施、产业园区提质增效加快推进，土地要素配置将更加注重结构优化与效率提升，为稳增长、惠民生、防风险提供更可持续的空间保障。
土地是发展的基础，也是民生的重要支撑。这场围绕国土空间治理的调整，既是对传统增长路径的纠偏，也是在为高质量发展夯实底盘。当每一寸土地都得到更有效利用，带来的不仅是产出提升，更是人与自然和谐共生的现代化进程不断向前。