城市更新是推动城市高质量发展的重要抓手，近年全国多地加速推进。但在落地过程中，详细规划的刚性约束、土地政策过渡期的适配不足、存量空间难以盘活等问题逐渐凸显，成为制约城市更新深化的主要瓶颈。此次两部门联合发文，正是围绕这些现实难题提出一套更具操作性的系统方案。 在增强详细规划适应性上，通知明确了新的工作路径。国土空间详细规划是具体地块开发建设的法定依据，其刚性要求常与城市更新所需的灵活调整发生冲突。为此，通知要求在国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划评估与优化：既依法维护规划许可的严肃性，也为市场参与提供必要的弹性空间。同时，通知鼓励各地制定土地混合开发、空间复合利用的正面清单，并对微更新项目建立规划许可豁免清单。北京、上海、厦门等城市已出台混合用地指导意见，重庆、南京等地形成了规划许可豁免清单，为其他地区提供了可参考的做法。 过渡期政策的优化调整表明了工具层面的改进。原有“五年固定过渡期”虽提供基本保障，但统一的时间设置难以匹配不同项目的实际周期。通知将其调整为“以五年为原则”的弹性过渡期，允许地方结合项目情况合理确定期限。更关键的是，通知新增“租赁出让”作为过渡期届满后的土地有偿使用方式，拓展企业的选择空间。苏州等地已形成过渡期政策的落地细则，为后续推广提供了实践基础。 存量土地与空间的临时利用规则补齐了制度空白。城市更新中，不少空闲建设用地和老旧建筑在改造前长期闲置，如何在确保安全、且不影响远期规划的前提下提高利用效率，是提升更新效能的重要环节。通知明确，各地可制定空闲建设用地临时利用规则，以及存量建筑在不增加容积率和高度条件下的临时利用管控规则。杭州等城市已出台临时用地及临时改变房屋用途的管理细则，为存量资源的阶段性激活提供了制度支撑。 资源资产的组合供应与整体运营，为提升空间价值提供了新思路。城市更新涉及多类型资源统筹配置，零散供给往往难以形成规模效应。通知提出开展特色资源调查，并在特定国土空间范围内建立多门类资源资产的组合供应机制。湖南、湖北等地已探索自然资源资产打包组合供应，提升了综合利用价值与经济效益。 不动产登记服务的优化举措更简化了办事流程。通知明确，各地可开展预编不动产单元的预告登记；对老旧住房自主更新项目，可按户直接办理首次登记；对土地带建筑一并收储供应的情形，可简化申请材料。这些措施有助于降低市场主体的时间与办事成本。盐城等城市已推出产权归集与不动产登记的一揽子创新举措，并取得较好效果。 历史遗留问题的妥善处置仍是城市更新的难点。部分城市存在历史形成、缺少合法用地手续的建设用地，其处置进度直接影响更新项目推进。通知强调——要依据全国国土调查成果——依法依规分类明确认定标准与处置政策，做到底数清晰、封闭运行，在解决历史问题的同时防止新增风险。 自然资源部曾于2023年发布支持城市更新的规划与土地政策指引，为地方探索提供方向。此次通知在既有政策基础上，结合各地实践进一步细化措施，形成更具针对性、可操作政策组合。有关举措的推出，为城市更新各方提供了更明确的政策依据、可参照的实践路径，也增强了市场预期。
此次政策“组合拳”的推出，意味着我国城市更新从点状探索走向制度化完善。其核心在于打通“规划—土地—产权”的政策链条：既守住国土空间治理底线，也为存量时代的资源盘活释放制度空间。随着地方实施细则陆续落地，这套政策工具有望加快激活存量资产，为新型城镇化注入新动能。下一步需要重点关注的是，如何在提升政策弹性与强化监管之间取得平衡，避免城市更新偏离民生改善与功能提升目标、演变为新一轮房地产开发冲动。